L’Ecole Nationale d’Administration (ENA) est-elle devenue une « usine » de fabrication de fonctionnaires corrompus ? (Par Pr Prao Yao Séraphin)

L’Ecole Nationale d’Administration (ENA) est-elle devenue une « usine » de fabrication de fonctionnaires corrompus ? (Par Pr Prao Yao Séraphin)

« Mieux vaut allumer une chandelle que de maudire l’obscurité »

(Proverbe Chinois)

En Côte d’Ivoire, selon l’ONG Transparency International, au niveau de la corruption, le pays a obtenu le score de 35 points sur 100, avec un rang de 106e sur 180, pour l’année 2019. Rappelons que le pays occupait la 105è place en 2018. De façon générale, en Afrique, d’après la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA), la corruption est l’origine de pertes financières importantes sur le continent. En effet, 148 milliards de dollars sont drainés hors du continent par diverses formes de corruption, ce qui représente environ 25% du PIB moyen de l’Afrique. Dans notre pays, elle nous coûte en moyenne 200 milliards de FCFA chaque année. Au plan institutionnel, la corruption est un facteur qui contribue à la crise de la démocratie produisant un cercle vicieux en sapant les institutions démocratiques. En Côte d’Ivoire, selon une étude réalisée par l’Institut National de la Statistique (INS) dont les résultats ont été publiés le 5 décembre 2019, les 10 secteurs d’activités touchés par la corruption, sont les suivants : la Police, les Impôts, le Trésor, la Construction, les Douanes, l’Education nationale, la Fonction publique, la Justice, la Santé et le Transport. Dans la liste des dix « mauvais secteurs », on compte les secteurs des Impôts, du Trésor et des Douanes, qui ont un dénominateur commun : leurs hauts cadres sortent de l’Ecole Nationale d’Administration (ENA). En effet, l’ENA d’Abidjan, est une grande école chargée de former les cadres moyens et supérieurs de l’administration publique ivoirienne. Ecole prestigieuse, elle est destinée à former les hauts cadres de la fonction publique. Mais la corruption galopante dans les administrations financières de notre pays conduit à une inquiétante interrogation : l’ENA est-elle devenue une usine de fabrication des fonctionnaires corrompus ?

Si on s’en tient à sa vocation première, l’ENA est une école d’élite qui devrait former des fonctionnaires de hauts niveaux. Mais la corruption au sein d’une « certaine élite » sortie de cette école, peut laisser penser qu’elle est une antichambre de la corruption.

I. A l’origine, l’ENA est une école d’élite pour la formation de hauts fonctionnaires

Dans sa conception originelle, l’ENA est une école dont le but est de fournir à l’administration, une ressource humaine de qualité. Les différentes filières de l’école et la formation de hauts fonctionnaires en est une parfaite illustration.

A. La création de l’ENA et son rôle originel

Pour bien apprécier le rôle dévolu à l’ENA, il est sans doute important de revenir sur sa création.

  1. La création de l’ENA

L’Ecole Nationale d’Administration (ENA) de Côte d’Ivoire a été créée par la loi n°60-271 du 02 septembre 1960, par le Père de la Nation, Félix Houphouët-Boigny, pour opérationnaliser les priorités de l’Etat en matière de formation, après l’indépendance du pays. Elle n’est rien d’autre qu’une transposition de l’ENA française en Côte d’Ivoire. Pour rappel, l’ENA française est née d’une mission provisoire de réforme de l’administration animée par Michel Debré, alors maître de requêtes au Conseil d’Etat. Selon l’ordonnance du 9 octobre 1945, la reforme visait à refondre la machine administrative française, principalement en démocratisant le recrutement des hauts fonctionnaires d’Etat grâce à la mise en place d’un concours d’accès unique à la fonction publique. C’est dans cet esprit que le père Fondateur, Felix Houphouët Boigny a pensé la création de l’ENA, qui sera placé sous la tutelle du ministère de la Fonction publique et de l’emploi. L’ENA Ivoirienne a connu plusieurs directeurs depuis sa création et compte à ce jour 55 promotions.

  1. Le rôle dévolu à l’ENA dès sa création

Depuis sa création, en 1960, l’ENA a certes continuellement fait évoluer ses structures et ses enseignements, mais elle est restée fidèle à ses principes. En effet, le principe fondateur qui a milité en faveur de la création de l’ENA, en France est la démocratisation de l’accès à la haute fonction publique mais également de professionnaliser la formation des hauts fonctionnaires, pour reconstruire la France au lendemain de la guerre. En Côte d’Ivoire, L’ENA avait pour mission de former des hauts cadres capables de faire fonctionner une administration postcoloniale. Aujourd’hui, l’ENA a pour mission essentielle la formation initiale et continue des fonctionnaires et agents de l’Etat qui se destinent aux emplois à caractère administratif, aux emplois de gestion économique et financière ainsi qu’à la diplomatie. Très sélective, sur les dossiers de candidatures reçus chaque année par l’école, une poignée arrive à l’intégrer. Par tradition, chaque nouvelle promotion prend le nom d’une personnalité célèbre. Emmanuel Macron est par exemple issu de la promotion Léopold Sédar-Senghor (2002-2004). Une fois diplômés, les énarques travaillent dans les ministères en tant que conseillers ou collaborateurs, mais aussi les corps préfectoraux, les tribunaux administratifs ou bien même les chambres de comptes.

B. Etats des lieux des filières et la formation des élites en Côte d’Ivoire

Pour fournir à l’administration des fonctionnaires de hauts niveaux, il a fallu créer des filières pour répondre aux besoins de l’Etat en matière de ressources humaines.

  1. Les différentes filières à l’ENA de Côte d’Ivoire

En Côte d’Ivoire, l’ENA forme de hauts fonctionnaires dans plusieurs filières réparties en deux écoles: l’École de la Gestion Economique et Financière (EGEF) et l’École de la Gestion Administrative et de la Diplomatie (EGAD). L’EGEF forme les cadres du Trésor public, des impôts, des douanes, du ministère du commerce et du ministère de l’économie et des finances. Quant à l’EGAD, elle forme les cadres du ministère des affaires sociales, les officiers des affaires maritimes et portuaires, les diplomates et les administrateurs civils. La formation à l’ENA de Côte d’Ivoire varie selon les cycles. Pour le Cycle Supérieur la formation dure 30 mois (2 ans 6 mois). Pour le Cycle Moyen Supérieur la formation dure 24 mois (2 ans) et enfin, quant au Cycle Moyen, il dure 18 mois (1 an et 6 mois). Cette école qui forme les cadres de l’Administration publique a fait, depuis lors, l’objet de plusieurs réformes dont le décret n°91-29 du 6 février 1991 érigeant l’ENA en EPN; le décret n°97-25 du 15 janvier 1997 déterminant attributions, organisation et fonctionnement de l’ENA; et le décret n°2005-40 du 03 février 2005 portant création de l’Institut Nationale de Formation Judiciaire. En 2016, le décret n°2016-1155 du 28 décembre 2016 portant attribution, organisation et fonctionnement, élargit les attributions de cette école de formation en y incluant plusieurs réformes afin d’apporter des innovations majeures sur l’organisation de l’institution et les conditions d’accès.

  1. La formation des élites par l’ENA

Logiquement, l’ENA devrait former des fonctionnaires de hauts niveaux pour le pays. En France, par exemple, l’ENA fournit tout le gotha de PDG, DG des grandes entreprises d’outre-mer, et ils produisent des résultats probants: Henri de Castries (ancien patron d’AXA), Gerard Mestrallet (SUEZ), Jean-Francaois Cirelli (président du gestionnaire d’actifs BlackRock France), Serge Weinberg (Sanofi), Baudouin Prot (ancien patron de BNP PARIBAS puis aujoud’hui à Boston Consulting Group), Pau Hermelin (CAP GEMINI), Bruno Lafont (ancien patron de LAFARGE), Daniel Bouton (SOCIETE GENERALE). Citons également JM Messier (ex-Vivendi), Pascal Lamy (ex-DG de l’OMC), Jean-claude Trichet (ex-gouverneur de la BCE), la liste est encore longue. Parmi les énarques, on retrouve de nombreux hommes et femmes politiques de la Vème République, en France, notamment quatre présidents de la République: Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Chirac, François Hollande et Emmanuel Macron. Mais également huit Premiers ministres: Jacques Chirac encore (deux fois à cette fonction), Laurent Fabius, Dominique de Villepin, Lionel Jospin, Alain Juppé, Édouard Balladur, Michel Rocard, et Édouard Philippe. Michel Debré, Premier ministre de 1959 à 1962, a quant à lui contribué à créer cette école. Une tripotée de ministres est également passée sur les bancs de l’ENA, de Ségolène Royal à Michel Sapin, en passant par Audrey Azoulay et Bruno Le Maire. En Côte d’Ivoire, l’ENA peut se vanter d’avoir eu des étudiants comme Bamba Cheick Daniel (décentralisation), Gnamien Konan (douane), Feh Kessé (impots), Diby Charles (Trésor), Coulibaly Gervais (décentralisation). En dehors de ces grands noms, notre administration compte d’autres hauts fonctionnaires dignes, loyaux avec une probité qui ne souffre d’aucune ride. Mais il existe également une autre race de fonctionnaires, très corrompus, malheureusement formés à l’ENA. Du coup, cette école apparait comme l’antichambre des fonctionnaires corrompus.

II. Et pourtant, l’ENA est devenue une antichambre des fonctionnaires corrompus

La corruption de l’administration Ivoirienne émane malheureusement d’une partie des énarques. Et pourtant, cette prestigieuse école n’a pas vocation à former des agents corrompus. A partir de là, des solutions doivent être apportées pour non seulement stopper ce fléau mais également redorer l’image de cette école.

A. La corruption en Côte d’Ivoire, la part des énarques

En Côte d’Ivoire, non seulement, l’administration est très peu compétente mais également elle est corrompue.

  1. Une administration très peu compétente

A l’origine, l’ENA, devrait contribuer depuis sa création à former des fonctionnaires compétents et politiquement neutres, dévoués au service de la République et à la défense de l’Etat. Mais l’ENA naguère vitrine de l’administration Ivoirienne et même de la sous-région est tombée en décrépitude. Les différents gouvernements au pouvoir en Côte d’Ivoire, ont transformé ce haut temple en véritable marché où les médiocres et les plus offrants ont pignon sur rue. Aujourd’hui dans notre administration, on trouve des cadres au parcours douteux qui font la pluie et le beau temps. Au final, le pays a construit une administration très peu performante, et ce, dans tous les domaines. Notre administration est bureaucratique, pesante et tentaculaire. Elle est ni efficace ni efficiente. Pendant qu’un pays comme l’Estonie a modernisé son administration pour la rendre efficace et très proche des administrés, l’administration ivoirienne semble être l’ennemi juré des administrés. Par-dessus tout, l’ENA, dans sa version actuelle, est également pointée du doigt pour ses formations qui empêcheraient toute originalité et créerait des technocrates à la pensée unique. Le profil des élèves qui y sortent est souvent caractérisé de « lisse, sans aspérité et, somme toute, dépourvu de toute originalité ». Une des raisons de la mauvaise qualité de l’administration ivoirienne, réside dans le mode de recrutement des fonctionnaires. En Côte d’Ivoire,  accéder à la fonction publique est possible par deux moyens. Postuler au concours officiel ou bien acheter une place de la fonction publique par un réseau interne de l’administration que vous visez. C’est un système de corruption qui fonctionne depuis des décennies et les conséquences de cette corruption dans la Fonction publique de Côte d’Ivoire se ressentent par les difficultés face aux dossiers techniques.

  1. Une administration très corrompue

La Côte d’Ivoire a une administration corrompue et tout le monde le sait. Un Ivoirien sur trois, paie de l’argent aux agents de l’administration, en dehors des frais légaux, pour se faire délivrer des documents. Des pratiques peu orthodoxes plombent l’économie ivoirienne et sont dénoncées par les bailleurs de fonds, les ambassades et autres organisations de promotion de la bonne gouvernance. Dans plusieurs localités en Côte d’Ivoire, de petits commerces ou entreprises, préfèrent des « arrangements », au respect scrupuleux de la loi fiscale. Et cette pratique touche plusieurs secteurs d’activités. Selon plusieurs sources, un forfait est par exemple appliqué aux droits de douane sur les marchandises importées dans le pays par des commerçants. Les réseaux à la douane et aux impôts sont chargés de “gérer” les dossiers de leurs camarades depuis le port d’Abidjan jusqu’aux magasins des bénéficiaires. En Côte d’Ivoire, certains fonctionnaires des services des impôts, du Trésor et de la douane, sont propriétaires de plusieurs immeubles à Abidjan, sans qu’on ne sache d’où viennent les fonds nécessaires à leur construction. Après l’ENA, pour ces fonctionnaires indélicats, il leur suffit de deux bonnes années pour s’enrichir insolemment au nez et à la barbe de tout le monde. Aujourd’hui, la Côte d’Ivoire perd en moyenne 200 milliards de FCFA par an, en termes de corruption.

B. Les pistes de solutions à scruter

Face à cette hideuse situation, il convient d’apporter des solutions. Dans une dynamique de modernisation de l’administration, il faudra sans doute insuffler une nouvelle philosophie aux fonctionnaires. En outre, il faudra aussi démocratiser l’accès à la haute fonction publique et moderniser le contenu de la formation.

  1. Une nouvelle philosophie dans une vision de moralisation de l’administration

La Côte d’Ivoire ne peut pas se payer le luxe d’avoir une administration corrompue quand on sait qu’une bonne partie de la dette extérieure permet de payer les fonctionnaires. La première solution reste l’éveil des consciences. Les Ivoiriens doivent aspirer à être les meilleurs et surtout à cultiver la probité. Le fonctionnaire corrompu est sans aucun doute celui qui a usé des voies obliques pour être à son poste. Il n’a ni l’amour du métier, ni la volonté de performer dans ce qu’il fait. Son but ultime est l’enrichissement illicite. En outre, la génération d’enfants qu’il va avoir à sa charge va traîner des tares dans leur formation. C’est ainsi qu’on traine dans notre pays, plusieurs générations d’individus corrompus. Les gouvernants et l’école peuvent dans ce cas, jouer un rôle important. L’Etat, parce que le peuple tente toujours de ressembler à son guide. Une population corrompue est toujours l’image des attitudes des gouvernants. L’école étant un lieu d’éducation, reste un important terreau d’éveil des consciences et de moralisation des personnes. La deuxième solution doit venir de la Haute Autorité pour la Bonne Gouvernance (HABG). En effet, en application à la Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption, en 2012, la Côte d’Ivoire, a mis en place une Haute Autorité pour la bonne gouvernance, pour freiner le fléau dans notre pays. On constate bien que cette structure n’est pas indépendante car elle n’a jamais produit de rapport annuel comme elle devait le faire, pour lutter contre la corruption. D’ailleurs, selon le Rapport 2019 de l’ONG Transparency International sur l’Indice de perception de la corruption (IPC), la corruption est plus répandue dans les pays où les gros capitaux peuvent circuler librement dans les campagnes électorales et où les gouvernements n’écoutent que la voix des personnes riches et avec qui ils ont des relations. Il est temps que la haute autorité pour la bonne gouvernance fasse son travail. La troisième solution réside dans le mode de recrutement des futurs fonctionnaires. Il est certain que la corruption au niveau de notre administration peut reculer si le concours d’entrée à l’ENA devient sain. En effet, il semblerait que les sommes à débourser pour réussir à ce concours varient entre 1 million et 5 millions de FCFA. Ces sommes apparaissent comme des prêts que le futur fonctionnaire devra rembourser. Du coup, la corruption reste une voie très rapide pour les fonctionnaires, pour le remboursement de ces sommes. Il faudra donc mettre fin à ces réseaux mafieux qui empêchent notre pays d’avoir des fonctionnaires de niveaux respectables.

  1. Démocratiser l’accès à la haute fonction publique et moderniser le contenu de la formation

En théorie, l’école de République est un ascenseur social. Or, dans un contexte où l’on doit payer pour réussir à un concours, les enfants de pauvres ne pourront jamais accéder à de hautes fonctions dans l’administration. Il faut donc réinventer un autre modèle qui va donner à tous nos jeunes leurs chances en fonction uniquement de leur mérite et pas de leur origine sociale ou familiale. Refuser une telle proposition, c’est simplement chercher à reproduire la richesse chez les riches et la pauvreté chez les pauvres. En outre, pour avoir une administration compétente, il faudra refonder en profondeur les programmes et « curriculums » lors des formations. En réalité, dans un monde en pleine mutation, surtout où le numérique est partout, la transmission des savoirs institués ne suffit pas. Il faut viser le développement d’habiletés sociales et cognitives de haut niveau permettant l’adaptation à la complexité et au renouvellement continuel des savoirs. Dès lors, la formation à l’ENA ne doit plus être une formation à la fois trop générale et trop technique, ou un formatage qui rend les énarques incapables d’inventer l’avenir d’un pays. Dans le contexte de la mondialisation, l’Etat doit redéfinir de nouvelles politiques industrielle. Dans sa politique industrielle verticale, consistant à concentrer les efforts de l’action publique sur quelques secteurs considérés comme de véritables priorités collectives en visant la différentiation par la qualité et l’excellence technologique, il doit insister sur les trois fonctions suivantes :

  • l’État mécano-industriel qui agit sur les structures productives;
  • l’État-stratège qui se focalise sur le développement de secteurs stratégiques et cherche à soutenir l’apparition de champions nationaux ;
  • l’État-brancardier qui apporte son soutien financier, au cas par cas, aux entreprises en difficulté financière.

Dans sa politique industrielle horizontale, il doit mettre en place les conditions économiques souhaitables pour développer l’ensemble de l’économie. Notamment par le biais de mesures fiscales, d’aides aux investissements, de mesures de soutien à la recherche, en particulier à la recherche fondamentale ainsi que l’amélioration de l’environnement réglementaire des entreprises ou encore de politiques d’achat public.

L’Etat doit non seulement être un Etat-entrepreneur mais aussi un Etat social-écologique. Dans le premier cas, l’intervention de l’État est jugée nécessaire car elle permet d’accompagner les entrepreneurs dans leur prise de risque et de stimuler des pans de l’économie qui n’auraient pas pu l’être par l’initiative privée en raison d’un coût de financement élevé ou d’une incertitude importante à propos du retour sur investissement. Dans le second cas, l’émergence d’une conscience environnementale a aussi poussé l’État à faire du développement durable et de la protection de l’environnement l’un de ses axes d’intervention majeure. L’établissement d’un État social-écologique qui devra répondre aux crises écologiques, au dérèglement climatique et à ses conséquences sociales.

En définitive, pour que l’ENA ne soit pas une usine de fabrication de fonctionnaires corrompus, il faudra mettre fin à la fraude organisée lors des concours. L’enseignement de la rigueur et de la probité aideront à assurer le succès de la formation. Face aux défis auxquels les Etats doivent faire face, plus que jamais, l’ENA doit faire sa mue afin de mettre à la disposition des administrations publiques, des ressources humaines qualifiées, compétentes, dignes, valeureuses, empreintes de civisme et ayant un sens aigu de l’Etat.

Pr Prao Yao Séraphin

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